一、关于国有资产法调整的范围

 

    1．关于国有资产的概念

 

    国有资产如何界定有多种理解，立法时应当明确国有资产的内涵和外延。对国有资产立法应当首先以法定的形式明确国有资产的概念。

国有资产应当有狭义和广义之分。

 

    狭义的国有资产应当采用列举法进行界定。比如：国有及国有控股企业资产、行政事业单位占用或使用的资产、土地、森林、矿山等。

广义的国有资产应当采用排除法进行定义。即中华人民共和国境内除有明确所有者主体的一切经济资源和 中华人民共和国各级行政事业单位在境外所拥有的各类资产。

 

    为便于对国有资产进行有效管理，立法时应同时对国有资产按照其性质进行分类：

 

    经营性国有资产：以保持增值和盈利为目的国有资产。

 

    非经营性国有资产：有特定用途和目的的国有资产，包括为实现公共管理目标所拥有的各类资产。

 

    资源性国有资产：包括自然资源和人文资源。其开发利用应当协调好建设的需要、生态的保护和可持续发展的关系。

 

    2．国有资产法调整的范围应当是广义的国有资产，即国有资产的全部。

 

    原因：我国是以公有制为基础，国有资产过去、现在和将来都将是国家经济的命脉，以法律的形式进行规范是我国政体及现实的需要。

 

    考虑到立法的具体实际，可以分步实施，即：经营性、非经营性及各类资源型资产分别立法。我国已有的法律中就有《森林法》、《矿产法》等。

 

    二、国有资产的管理体制

 

    应当明确国有资产管理机构的法律地位，组织机构、职能定位和运作规则。

 

    国有资产运行机制设计的核心问题：使国有资产出资人的权利能合理地实现并得到有效监督。为此，要解决一个谁来行使国有资产出资人的权利，怎样行使，如何对行使国有资产出资人权利的人进行监督。

 

    立法应当考虑按照国有资产的不同性质设计不同的管理体制及管理模式。

 

    非盈利性的国有资产应当继续维持现有的管理体制，即政府作为出资人代表，各使用部门和单位具体使用和管理，财政、审计等政府部门监督。

 

    对盈利性国有资产应当按照“政资分开”、“政企分开”、“资企分开”的思想 设计管理体制。

 

    （一）谁代表，如何实施？

 

   “政资分开”——即所有者代表职能与政府公共管理职能分开。按照市场经济的制度安排，社会及经济的管理权是属于公共权利，其目标是维护社会及市场各主体的有序和公平。而经营性所有者代表是市场主体的一员，以增值和盈利为目标。这种国有资产管理中的矛盾应当通过国有资产法的制订来解决。

 

    按照我国的政治制度，人民代表大会代表全体人民的意志，应当在人大选举人民政府的同时，选举（或者采取其他方法）产生国有资产的代表机构，来代表人民行使国有资产的所有权。国有资产代表机构和政府应当相互独立，同时对人民代表大会负责。

 

    在人大与国有资产代表机构之间形成委托与代理的一种制度行关系：作为所有者的代理者，国有资产代表机构每年就国有资产的使用和增值保值情况向人大报告；人大对国有资产的代表机构对国有资产的管理情况进行监督。人大还可以用抽查等方式，对国有资产代理业绩进行考察。根据国有资产分类及所有的实际，各级人民代表大会可以分别选举国有资产代表机构。国有资产代表机构根据国有资产的行业特点可以设置专业或专门组织实施对国有资产的管理和运营。

 

    （二）谁经营、如何经营？

 

    国有资产的经营应当按照国有资产代表机构来行使，具体的经营方式是通过股权经营来实施对国有资产的经营，即国有资产代表机构只经营股权不经营资产。

 

    随着现代企业制度的实施，经营性国有资产应当更准地表示为国有股权，资产应当是企业的法人资产。经营性国有资产的运营应当依赖于现代企业制度的建立和完善。“政企分开”（政府管理机构与企业分开）和“资企分开”（国有资产代表机构与企业分开）将成为国有资产高效运营的先决条件。

 

    (三) 谁监督，如何监督？

 

    按照“谁授权，谁监督”的原则，人大是国有资产代表机构的当然监督人，国有资产代表机构对拥有股权的企业通过三会（股东会、董事会、监事会）进行全方位的监督，即通过“三会”行使对经营者的选举或聘用，履行对企业的重大决策权、监督权和知情权。社会中介机构作为具有专门技能的专业组织，受托对企业经营活动进行独立审计监督，是市场经济制度安排的所有者对经营者进行监督的最有效的手段。

 

    三、国有资产立法时应关注的现实问题

 

    对国有企业改制的复杂性要有清醒的认识。规范的企业组织形式是国有资产管理和运营的前提，也是国有资产立法的基础。但计划经济造就的国有企业沉积了太多的非市场化成因，国有企业改制到了克服各种矛盾的攻坚阶段（国有企业资产价值如何认定？转让价格如何确定？转让的程序如何规范？职工如何安置？相关信息如何披露？看守者自买（MBO）如何监督等？）。如何处理好公平和效率的关系、处理好各主体的利益与国有资产的保全关系、以及国有企业通过何种方式和途径实现改制，是国有资产立法必须首先重视的现实。

 

 

                                2004 年9月17日

（供稿：五联联合会计师事务所有限公司）