目前，我国国有资产的数量十分庞大，据2002年的统计数字,仅国有经营性资产(不含金融资产)达6.55万亿元,而全部国有资产则超过10万亿元。

 

    由于国有资产关系到全体国民的根本利益，而《国有资产法》（草案）的出台将填补有关国有资产的法律空白，解决实践中国有资产面临的诸多难题。因此，国有资产法草案起草工作步伐的加快是一件令人振奋的事情。

 

    我国的资产评估行业是伴随着社会主义市场经济体制的建立和国有企业改革、改制的不断深化而诞生并发展壮大起来的，与国有资产有着密不可分的关系，并为国企改组改制、促进资本市场发展与防止国有资产流失作出了贡献。作为一家主营资产评估的中介机构，我们也非常关注国有资产法草案的起草工作。

 

    国有资产的监督包括政府监督、社会监督和司法监督等。而为经济活动提供审计、评估、法律服务的中介机构应该是社会监督的重要组成部分。下面我们仅就国有资产监督管理中如何发挥资产评估机构的作用谈点自己的认识，不当之处请批评指正。

 

    一、关于评估机构在国有资产法中的法律地位

 

    国有资产法主体，即国有资产法律关系主体，是指依法在国有资产运行中享有权利(权力)和承担义务(责任)的主体。国有资产立法应当按照国有资产管理体制改革的目标模式，确立国有资产法主体的类型和法律地位。 

              　

    国有资产法主体可分为国有资产管理主体、国有资产产权主体和国有资产服务主体三大类。为国有资产运行提供资产评估、交易中介等社会服务的机构，应属于国有资产服务主体。其一般民事主体资格由民商法和经济法规定，而其作为国有资产法主体的特殊法律资格则应由国有资产法规定。

 

    国有资产服务主体的主要特征有：(1)它以为国有资产产权主体提供资产评估、产权交易中介、咨询、培训等服务为专门职能或主要职能；(2)它不以营利为目的或者不以营利为主要目的；(3)它的国有资产服务资格须经国有资产管理部门确认，其国有资产服务的业务范围只限于国有资产管理部门所许可或批准的服务项目；(4)它在作为其服务对象(客户)的各主体之间处于社会中介地位，而相对国有资产管理主体则处于管理辅助者和被管理者地位。   

               　　

    国有资产服务主体的法定必备条件应该包括：(1)具备法人条件；(2)其专业人员达到一定数量和素质，有中、高级任职资格者占一定比例；(3)注册资本和风险准备金达到法律特别规定的数额；(4)具有法律特别规定的技术条件；(5)已制定完备的规章制度。

 

    二、更好发挥资产评估机构在国有资产中的作用

 

    从我国目前国有资产管理的现状来看，防止国有资产流失应该是国有资产管理的一个重要任务。国有资产流失的原因是多方面的，而最主要的原因应该是国有资产出资人不到位和对国有企业缺乏有效的监督。

 

    除决策失误、经营管理不善导致国有资产流失外，目前较为突出的是在破产中国有资产流失、在企业改制中国有资产流失、在中外合资、合作经营中国有资产流失，这中间或多或少都与国有资产未经评估或者低估有关系。如企业改制中对对土地、房产等大宗不动产按原购入价评估，不计其市场升值部分。相当一部分企业甚至把原来国家拨给的土地，不计价折合成国家股份划作自己企业的法人股，对国有资产中的专利、商标、商誉、品牌等极具价值和增值潜力的无形资产，则不予评估或按极低的价格评估，有意无意吞噬国有资产。国有企业与外商合资合作时，帐面资产没有经过评估。时至今日，很多企业的无形资产尚未估计入帐，企业的权益无从体现，商标、专利等无形资产流失于帐外。自然资源未纳入国有资产管理体系，土地未被列入固定资产，频频被蚕食侵占，招商引资不作价，流失严重。可以说，国有资产流失的途径很多，但资产评估无疑是总阀门。

 

    为了更好发挥评估机构的作用，防止国有资产流失，必须解决好三个问题，即“何时需要评估，谁来委托评估，选择何种机构”。

 

   （一）应该明确国有资产应当进行评估的情形

 

资产评估是维护社会主义市场经济秩序、促进公平交易、防止国有资产流失的重要手段。

 

    1991年，国务院发布《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）第三条规定，国有资产占有单位有下列情形之一的，应当进行资产评估：1、资产拍卖、转让；2、企业兼并、出售、联营、股份经营；3、与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业；4、企业清算；5、依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。

 

    2001年，《国务院办公厅转发财政部关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作意见的通知》国办发［2001］102号文件规定，国有资产占有单位在发生公司制改建、对外投资、合并、分立、清算、股权比例变动、产权转让、资产拍卖、租赁、资产涉讼及其他影响国有权益等行为时，必须遵照国家现行法律法规的要求，独立聘请中介机构进行资产评估，不得有意或借故规避评估程序，不得借评估行为弄虚作假、侵吞国有资产。

 

    2003年12月由国务院国有资产监督管理委员长及财政部共同发布的《企业国有产权转让管理暂行办法》规定，转让出资企业国有产权导致转让方不再拥有控股地位的,由同级国有资产监督管理机构组织进行清产核资,并委托社会中介机构开展相关业务。

 

    如果能将以上法令、规章的规定上升为法律的层次，将使资产评估工作能更有效的起到防止国有资产流失的作用。而且应该作出原则性的规定，扩大资产评估的范围，比如说凡是国有资产的财产所有权（占有、使用、收益、处分）行使主体发生变更时均需进行资产评估。

 

    （二）应该明确由国有资产管理部门来选择评估机构

 

    以前，由于对企业国有资产的多头管理，国有资产的出资人并未完全到位，这就使得对评估机构的选择权落到企业的实际控制人之手，并使整个评估过程完全处于企业实际控制人的操纵之下，为国有资产流失打开了方便之门。在这种情况下，中介机构完全处于弱势地位。评估机构为自己的生存之计，只好顺从企业的意志，无法保持独立，也很难做出客观公正的评估。

 

    国务院第91号令及国办发［2001］102号文件均规定由资产占有单位委托进行评估。2003年5月13日发布的中华人民共和国国务院令第378号《企业国有资产监督管理暂行条例》第三十条规定:国有资产监督管理机构依照国家有关规定，负责企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作。2003年12月由国务院国有资产监督管理委员长及财政部共同发布的《企业国有产权转让管理暂行办法》规定，在清产核资和审计的基础上，转让方应当委托具有相关资质的资产评估机构依照国家有关规定进行资产评估。

 

    从前面提及的法令规章中也可以看到，资产评估主要是由国有资产占有单位或转让方委托进行，这就很难有效地避免企业经营者出于种种考虑对评估机构施加影响，从而影响评估机构的评估结果。

 

为了确保资产评估结果的客观公正，资产评估机构的选择权必须由国有资产的管理主体来行使，譬如说由各级国有资产监督管理委员会来确定或批准。

 

   （三）应该设立国有资产服务资格，明确其服务范围

 

目前，评估失真的现象比较严重，从评估机构自身的原因看，主要有以下几条原因：

 

    一是评估机构的规模偏小，不利于评估质量的控制。以甘肃省为例，全省有资产评估资格的机构有52 家，平均每家仅有资产评估师 4名，其中10名资产评估师以上的评估机构仅有2家。

 

    二是资产评估市场的低价竞争严重，特别是一些业务量较小的事务所把“压价”作为维系生存的主要竞争手段。由于价格太低，甚至于不能弥补成本，一些必要的评估过程被省略了，例如存货不实际盘存、应收账款不函证等，这必然会造成评估失真。

 

    三是评估人员的素质不尽人意。由于评估机构数量增长较快，而评估从业人员供给相对滞后，使得一些评估机构降低了对评估人员的要求标准，评估人员整体素质下降。

 

    从评估行业最初的诞生来看，主要是为国有资产服务的。但是随着改革的深化和各种经济成分的迅猛发展，资产评估服务对象已经不局限于国有资产了。目前，资产评估机构中，除了对从事证券业评估业务有特殊的资格要求外，所有机构均可以从事各种资产评估业务。为了确保对国有资产的服务质量，有必要对评估机构设立国有资产服务资格，并由国有资产管理部门进行确认和管理，对评估机构的规模、人员数量和素质、注册资本等方面有所要求，以提高资产评估质量。

 

    三、加强对资产评估行业的统一管理

 

    当前，我国的评估市场存在条块分割，多头管理的问题。目前，我国涉及资产评估管理的部门主要有三家：财政部、建设部、国土资源部。评估资产也相对应地有三种，即资产评估师、房地产评估师、土地估价师。另外，法出多门，法律调控力度不够。仅就资产评估管理机构、资产评估资格证书管理的就有多个文件分别予以规定，造成多部门制定资产评估管理办法、多部门审批资产评估资格、以行业或系统层层设置资产评估机构、以部门的管理职能强行争夺评估项目、自行确认评估结果的状况，给资产评估管理带来了混乱，也严重影响了评估质量的提高。

 

    现行资产评估行业管理的局面严重阻碍了资产评估业的健康发展，不利于我国的评估行业在加入WTO后更好地与国际上的做法接轨，也不便于对整个行业的统一规范管理。

 

    行业要发展，首先应有直接的法律、法规指导和约束。迄今为止，指导中国资产评估业发展的最直接的法规是1991年国务院颁布的《国有资产评估管理办法》。这一法规无论从内容上、法律层次上都有待进一步改进和提高。为实行行业统一管理，应尽快颁布和实施《中华人民共和国注册资产评估师法》。

 

 

                     作者：甘肃弘信会计师事务有限公司  何亚峰

                                 二00四年九月十七日